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Les effets de la bureaucratisation sur les rythmes des dénaturalisations

 

• Une activité au rythme soutenu (tableau 8)

Tableau 8. Les effectifs du bureau du Sceau entre 1939 et 1944

 

1939

1943

1944

Magistrats et assimilés

42

25

35

Commis titulaires

17

16

14

Commis auxiliaires

41

49

82

Dames Dactylographes

6

5

5

Garçons de bureau

3

3

3

Total des effectifs

109

98

139

Source : BB/11/1741

Le rythme d’activité de la Commission de révision des naturalisations est soutenu. On recense 75 séances du 21 septembre 1940 à décembre 1940, 465 en 1941, 386 en 1942, 246 en 1943. Les décrets de retraits se multiplient. Et il convient également, à partir de mars 1941, d’examiner les recours gracieux déposés auprès de la Commission pour contester certains retraits. Les besoins en personnel s’accroissent.

En 1944, le secrétariat de la Commission de révision des naturalisations, placé sous la direction de Trannoy, substitut de première classe, comprend en propre sept magistrats et quinze commis. Mais une large partie des employés du bureau du Sceau y sont affairés d’une manière ou d’une autre. Une note de 1943 au garde des Sceaux se plaint de la surcharge de travail à laquelle ce service « très occupé avec la Commission de révision des naturalisations et qui doit organiser en outre la Révision des changements de noms » doit faire face[1]. La rationalisation est portée par la modification des effectifs du bureau du Sceau (tableau 8).

La division des tâches s’accompagne d’une déqualification du travail : l’effectif des magistrats diminue sensiblement entre 1939 et 1943 (de 42 à 25) pour s’établir à 35 en 1944 alors que le nombre des commis est multiplié par deux entre 1939 et 1944, passant de 41 à 82 individus[2]. L’augmentation des effectifs, de plus de 40 %, entre 1943 et 1944, trahit les pressions mises sur le bureau du Sceau durant l’année 1943, pressions allemandes et vichyssoises aux fins d’accélérer l’activité de la Commission de révision qui occupe, avec ses dizaines et dizaines de milliers de dossiers à traiter, l’essentiel d’un service du ministère dépourvu de ses principales tâches habituelles, les naturalisations étant quasiment suspendues depuis l’automne 1940.

• Les rythmes divergents de l’activité de la Commission, entre retraits et examens des dossiers (tableaux 9 et 10)

Tableau 9. Nombre annuel de décisions de retraits (1940-1943)

1940

935[3]

6,6 %

1941

6609

46,6 %

1942

4217

29,7 %

1943

2419

17,1 %

Total

14180

100,0 %

La date n’est pas celle du décret mais celle de la séance de la Commission où la décision est prise.

Source : base DÉNAT

Les rythmes des retraits ne se calquent pas sur les rythmes d’examen des dossiers. L’intransigeance de la Commission est nettement plus marquée dans la première période de son fonctionnement. Les séances des quatre mois de l’année 1940 (septembre-décembre 1940) donnent lieu à 704 retraits, soit 233 retraits par mois en moyenne, mais les données sont largement manquantes ; 6 022 retraits sont décidés lors de séances de 1941, soit 550 retraits par mois (tableau 9). Le rythme se ralentit ensuite lors des séances de 1942 (350 retraits décidés par mois en moyenne) et 1943 (200 décisions de retraits par mois)[4].

Plus de la moitié des décisions de retraits est prise entre septembre 1940 et décembre 1941. L’activité de la Commission ne suit donc pas la chronologie de la collaboration d’État mise en avant pour le régime de Vichy, qui s’accélère progressivement avec la nomination de Darlan comme vice-président du Conseil le 23 février 1941, mais surtout le retour de Laval aux affaires, nommé chef du gouvernement le 18 avril 1942. À la Commission de révision des naturalisations, les vents sont contraires : au cours des premiers mois, elle dénaturalise à tour de bras. Puis le rythme des décisions de retraits se ralentit relativement. Cette décélération n’est en rien significative d’un ralentissement de l’activité de la Commission. Bien au contraire.

Tableau 10. Examens de dossiers par la Commission de révision des naturalisations par année (1940-1943)

Année

Pourcentages

Effectifs

1940

3 %

(16)

1941

14 %

(66)

1942

20 %

(100)

1943

63 %

(306)

Total

100 %

(488)

Source : comptage à partir d’un échantillon de 488 dossiers

L’échantillon constitué montre que la répartition du nombre de dossiers examinés par année croît très sensiblement entre 1940 et 1943 (tableau 10).

• Externalisation des décisions : les demandes d’enquêtes (tableau 11)

Tableau 11. Décisions de la Commission de révision des naturalisations
en premier avis par année (1940-1943)

 

Enquête

Maintien

Retrait

Décision ignorée

Effectifs

1940

0 %

50 %

50 %

0 %

16

1941

29 %

50 %

20 %

2 %

66

1942

39 %

60 %

0 %

1 %

100

1943

37 %

63 %

0 %

0 %

306

Source : échantillon sur 488 dossiers examinés par la Commission. Chi2 ***

 Le Chi-2 est une mesure des écarts entre la situation observée et la situation dite théorique, où il n’y aurait aucun lien entre les variables considérées, autrement dit ici entre le fait d’être examiné par une des trois sous-commissions et le maintien dans la nationalité française. Par convention, *** indique que la valeur du test dit « du Chi2 » est significative au seuil de 1% : le risque interprétatif pris est raisonnable puisqu’il n’y a qu’une chance sur cent que l’écart constaté par rapport à la situation d’indépendance soit dû au hasard.

La discordance des rythmes met au jour l’une des conséquences principales de la bureaucratisation de l’activité de la Commission. La croissance du nombre d’examens de dossiers s’accompagne d’un éclatement du processus décisionnel : les demandes de rapports et de renseignements à d’autres autorités se multiplient. Au moindre doute, la Commission s’adresse aux autorités préfectorales, aux ministères de l’Intérieur et de la Guerre, aux services statistiques pour ordonner des compléments d’enquêtes (tableau 11).

Ces demandes de renseignements représentent près de 40 % des avis donnés lors du premier examen de dossier en 1942 et en 1943. Inversement, les décisions de retrait prises en première instance deviennent extrêmement minoritaires. La standardisation des tâches s’accompagne d’une déresponsabilisation de la Commission, mais également d’un allongement conséquent du temps de la procédure de révision.

• L’allongement de la procédure de dénaturalisation (tableau 12)

Tableau 12. Nombre de jours entre la décision de retrait en séance
 et le décret (1940-1943)

 

Médiane

Moyenne

1940

151

182

1941

141

162

1942

188

225

1943

199

202

Moyenne de jours sur la période

167

190

Source : comptage sur les 13 995 dénaturalisations
où les deux dates sont renseignées avec précision, base DÉNAT

La durée qui s’écoule entre l’avis de retrait pris en séance et le décret atteint une médiane de 167 jours sur l’ensemble de la période, mais elle varie entre 151 et 141 jours en médiane, respectivement en 1940 et 1941, et 199 jours en 1943 (tableau 12). Les causes de ces évolutions sont plurielles et s’articulent, bien évidemment, avec la chronologie plus globale : les retraits pris en première instance sont sans doute plus difficiles à prendre à mesure que les pressions s’intensifient sur la Commission. Le pouvoir discrétionnaire a besoin, pour s’auto-légitimer, de s’appuyer sur le local. Si les deux échelles fonctionnent, dans un premier temps, en parallèle, elles s’articulent dans une procédure qui instaure l’enquête comme un moment quasiment obligé de la prise de décision.

Il est également possible d’interpréter les décalages temporels entre les dates des séances et les dates des décrets comme indicateur des marges de manœuvres du gouvernement de Vichy, puisque c’est au garde des Sceaux que revient la décision finale de publier le décret, ou pas. Selon Bernard Laguerre, l’accroissement observable de cette distance temporelle, à partir de 1942, signifie que le « gouvernement prend de plus en plus de liberté par rapport aux propositions de la Commission et il semble même à la fin ne plus en tenir compte » ; et Bernard Laguerre s’appuie sur le cas de décrets pris en 1944 après des séances réunies en 1940[5]. Il montre que l’absence de décrets publiés à l’été 1942 peut être lue comme une « hésitation des autorités françaises face aux nouvelles conséquences de la loi du 22 juillet », autrement dit les déportations de France[6].

Certes, les chronologies politiques jouent un rôle important pour comprendre les temporalités avec lesquelles les décisions de la Commission prennent la forme légale de décrets. Néanmoins, l’approche ethnographique, à partir des dossiers, permet d’inclure une autre dimension : la temporalité des enquêtes qui deviennent, à partir de 1942, systématiquement diligentées pour les cas des naturalisés où une possibilité de retrait est évoquée en séance. Les rythmes de l’administration ne se calent pas toujours sur les scansions politiques. La bureaucratisation des décisions s’accompagne d’un ralentissement de la procédure : les retraits ne sont plus prononcés en première instance, sauf exception. Le tri s’effectue ainsi non pas entre les avis de « retrait » et les avis de « maintien » mais plutôt entre les avis d’enquête et ceux de « maintien ».

 

• Est-on plus clément le soir ou le matin (tableau 13) ?

Tableau 13. Décisions de la Commission de révision des naturalisations en premier avis selon le moment des séances

 

Maintien

Enquête

Retrait

Total général

Effectifs

MATIN

71 %

27,5 %

1,5 %

100 %

265

SOIR

48,5 %

48,5 %

3,0 %

100 %

165

Total

62,3 %

35,6 %

2,1 %

100 %

430

Source : échantillon de 430 dossiers examinés par la Commission
 pour lesquels le moment de la séance est indiqué. Chi2 ***

On peut observer d’autres disparités temporelles, liées aux procédures, qui s’expliquent de manière moins évidente. Ainsi du moment de la journée où les avis sont discutés. Il semble en effet que les séances matinales des différentes sous-commissions soient nettement plus propices aux avis de maintien (tableau 13). Au contraire, les réunions des différentes sous-commissions qui se tiennent dans l’après-midi ou le soir contiennent sensiblement plus d’avis d’enquêtes ou de retraits.

Une première explication pourrait être cherchée dans l’ordre choisi pour examiner les dossiers : les plus évidents étant choisis pour le matin, les plus difficiles pour le soir. Rien, pourtant, dans les documents relatifs aux logiques des procédures ne vient étayer cette hypothèse. La deuxième hypothèse qui expliquerait les disparités observées entre les décisions matinales et vespérales tient aux avatars de la bureaucratisation. Devant la masse de travail, l’accumulation des dossiers, les membres des sous-commissions, plus disponibles le matin, auraient-ils tendance à multiplier les avis de maintien pour, avec la fatigue accumulée, se montrer plus sévères l’après-midi, ou moins sûrs d’eux en multipliant les demandes d’enquêtes ?

Il semble surtout que cet effet soit lié à la présence de rapporteurs attitrés lors des séances du matin ou celles de l’après-midi. Le facteur de la disparité journalière tient aux listes de présence des membres des sous-commissions. Si l’absence de procès-verbal ne permet pas de confirmer ce fait, la reconstitution, dossier par dossier, des états de présence des rapporteurs montre une nette répartition des effectifs. Ainsi, Coupillaud, Sengence, Albucher ne rapportent sur les dossiers que l’après midi, alors que Sire, Combier, Thirion ou Vielledent ne sont présents que le matin. Or certains rapporteurs se révèlent particulièrement rigides et d’autres nettement plus amènes, dans leur examen des dossiers (voir : les déterminants des décisions).



[1]Note du bureau du Sceau au garde des Sceaux, 1943 (pas de date précise), p. 4, AN 19960100/1

[2]La tendance s’accentue encore au sortir de la guerre puisque les services de la rue Scribe comptent au 1er janvier 1945, 38 magistrats mais 105 commis, 20 dames dactylographes, 53 secrétaires et 3 gardiens de bureau. AN BB/11/1741

[3] Les dates des séances ne sont pas renseignées pour les premières fiches intégrées dans le fichier des dénaturalisés, donc ce nombre constitue l’addition des 738 retraits de 1940, et des 197 « non renseignés ».

[4] Quant à l’année 1944, les données sont trop lacunaires pour être considérées.

[5] Bernard Laguerre, « Les dénaturalisés de Vichy (1940-1944) », Vingtième siècle. Revue d’histoire, n°2, oct-déc 1988, p. 7.

[6] Ibid., p. 8.

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